В современной конституционно - правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа «разделения властей» и разные его оценки .
Соответственно, можно говорить о нескольких значениях понятия «разделение властей» либо о разных сторонах этого понятия. Разделение властей исторически проявило себя как определенная идея, зародившаяся еще в античные времена (Аристотель) и выросшая в особое учение, в теорию разделения властей (Ш.Л. Монтескье). «Все погибло, - писал Ш. Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц» . В рамках теории «разделения властей» был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые в Конституции США 1787 г.) и был претворен на практике.
Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально - юридическое закрепление, второй - фактическое «разделение властей». Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств .
Разделение властей - явление многоцелевое, имеющее и положительные, и отрицательные черты. Приведенное выше высказывание Ш. Монтескье выражает его вторую направленность - против сосредоточения всей власти «в одном и том же лице или учреждении». В таком понимании принцип разделения властей сыграл в свое время прогрессивную роль в борьбе против абсолютизма и произвола королевской власти.
Мировой государственно - правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот .
«Как это ни парадоксально, - считает большинство ученых - юристов, - но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей» . В противном случае, добавим, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.
Принцип «разделения властей» не противостоит (во всяком случае - не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы . Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а говоря иначе - диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов - в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.
Разделение властей преследует и другую цель - определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это - дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей как только организационно - техническую операцию.
Российскому государству на протяжении всей его истории принцип «разделения властей» был чужд. Он отвергался самодержавной природой власти монарха. Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального «полновластия» Советов. К признанию идеи «разделения властей» привел поиск путей преодоления политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета РФ повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Наконец, Конституция Российской Федерации 1993 г. установила, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10).
Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.
Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации отнесено Конституцией (п. «н» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Принцип разделения властей для органов государственной власти субъектов Федерации будет раскрыт в федеральном законе. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным Федеральным законом. Согласно Конституции России (ст. 11) государственную власть в России осуществляет Президент, представительный орган (Федеральное Собрание), Правительство и суды РФ.
Перечень федеральных органов государственной власти, данный в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускается его расширение без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1, для изменения которой согласно ст. 135 Конституции должна быть применена усложненная процедура, имеет цель создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.
Поскольку согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В субъектах Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статью 11 Конституции нельзя точно уяснить в отрыве от ст. 3, согласно которой многонациональный народ Российской Федерации не только определяется как единственный источник власти, но и рассматривается в качестве субъекта как ее непосредственного осуществления, так и через органы государственной власти. Таким образом, народ осуществляет государственную власть в Российской Федерации и ее субъектах в равной мере через референдумы и выборы.
Содержание ч. 3 ст. 11 Конституции имеет особое значение для нашего государства, поскольку оно по своей форме является федерацией, а характерная черта всякой федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
Сформулированные принципы разделения властей и единства системы государственной власти, не просто взаимосвязаны, но и органично дополняют друг друга. Во-первых, названные принципы исторически развивались параллельно, влияя друг на друга. Во-вторых, при выполнении обособленных функций по управлению делами государства любая ветвь власти, неизбежно стремящаяся вторгнуться в область действия других ветвей, должна не только существовать в условиях эффективной системы сдержек и противовесов, но и обязана стремиться к достижению общей государственно-управленческой цели во исполнение принципа единства.
Особое место в системе разделения властей отведено судам высших судебных инстанций, наделенными правом законодательной инициативы по вопросам их ведения, и рассматривающие в пределах своей компетенции, в соответствии с Конституцией РФ, дела, сторонами которых могут выступать иные федеральные органы государственной власти. В связи с этим, на основании ст. 125 Конституции РФ особым статусом обладает Конституционный Суд РФ, который осуществляет защиту принципа разделения властей.
Согласно Постановлению Конституционного Суда от 14.01.1992 г. № 1- П –У сущность разделения единой государственной власти на три ветви, предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.
Немало решений Конституционного Суда РФ вынесено по поводу рассмотрения нарушений принципов разделения и единства государственной власти, допущенных Верховным Судом РФ, Президентом РФ и другими органами государственной власти, включая региональные.
Например, сегодня не решена проблема «внутрисудебной корпоративной конкуренции» между Конституционным и Верховным Судами РФ. Примером такого вторжения Верховного Суда РФ в предметы ведения Конституционного суда РФ являются решения, выносимые по вопросам определения конституционности нормативно-правовых актов, названных в ст. 125 Конституции РФ. Игнорирование многочисленных постановлений Конституционного Суда по данному вопросу, в которых Верховному Суду РФ запрещено рассматривать подобные дела, инициировало принятие Постановления от 12.04.2002 N 9-П, в котором закреплено, что в том случае, если суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, тем не менее не обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, то такой процесс применения этого закона означает, по сути, вторжение в сферу конституционного судопроизводства и создает препятствия для реализации гражданами их конституционных прав и свобод, в том числе права на судебную защиту на основе принципа равенства всех перед законом и судом.
Логичным продолжением названного Постановления стало обращение 23 заявителей по вопросу изучения 41 Главы Гражданско-процессуального кодекса РФ - о производстве в суде надзорной инстанции. Поскольку Верховный Суд регулярно вторгается в сферу деятельности Конституционного Суда РФ при рассмотрении дел в надзорной инстанции, Председатель Конституционного Суда Зорькин В.Д., изучив надзорную инстанцию, усмотрел в ее действиях нарушения, связанные с превышением пределов компетенции.
Не свободен от нарушений рассматриваемых принципов и Президент РФ. Так, Конституционный Суд признал содержащееся в п. 1 Указа Президента РФ от 28.10.1992 г. № 1308 «О мерах по защите конституционного строя РФ» предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур не соответствующим Конституции РФ, т.к. в соответствии с принципами разделения властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона (Постановление Конституционного Суда РФ от 12.02.1993 г. № 3-П).
Конституционным Судом также установлено, что в целях недопущения нарушения принципа разделения государственной власти, законодатель не вправе передавать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство – реализовывать их произвольным образом (Постановление от 14.07.2005 г. № 8-П).
В Постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П Конституционный Суда признал, что продление срока своих полномочий законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ означает нарушение конституционного принципов народовластия, т.к. основано не на воле народа, что само по себе является нарушением принципа разделения государственной власти.
Рассматриваемые принципы понимаются Конституционным Судом и как своеобразный предел (ограничитель) федерального законодателя, поскольку согласно ч.3 ст. 5, ст. 10, чч.1,2 ст.11, п. «н» ч. 1 ст.72, ст.ст. 77 и 78 Конституции РФ, федеральный законодатель, устанавливая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта РФ, порядка формирования этих органов, в частности, порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (Постановление Конституционного Суда от 21.12.2005 г. № 13-П).
Несмотря на неоднократное толкование единства и разделения властей Конституционным Судом РФ, позиции его неполны, поскольку сущность системы сдержек и противовесов чаще сведена исключительно к наличию взаимных полномочий у государственных органов лишь двух (законодательной и исполнительной) ветвей власти. Однако могут существовать и иные формы взаимного сдерживания, помимо формулы «каждому отдельному полномочию одного органа государственной власти определенной ветви власти с необходимостью соответствует конкретное равнозначное полномочие органа государственной власти другой ветви». Так, логично за каждой из ветвей власти закрепить неотчуждаемый комплекс полномочий, способный сдерживать две другие ветви.
Обобщив акты официального толкования исследуемого принципа, автором сделана попытка расширить содержание единства и разделения властей. Поскольку понятие «общественный контроль» фигурирует в актах Конституционного Суда РФ, целесообразно понимать его как одну из гарантий обеспечения реализации исследуемых принципов. На уровне субъектов РФ разделение властей должно быть реализовано на основе реального учета их интересов. Одним из сущностных аспектов единства власти также следует считать недопущение абсолютного обособления ветвей государственной власти при выполнении ими отдельных государственных функций.
Результаты исследования позволили согласиться с профессором Зиновьевым А.В., полагающим, что Конституционному Суду присущи признаки именно органа конституционного надзора, а не контроля. Среди них: признание объектом изучения Суда только законности, а не целесообразности; отсутствие отношений подчиненности между Конституционным Судом и поднадзорным субъектом; отсутствие права отменять незаконный акт, наказывать нарушителей; отсутствие в деятельности Суда плановости, т.е. осуществление надзора напрямую связано с конкретными обращениями по поводу проверки вновь появившихся нормативно-правовых актов на соответствие Конституции РФ. Следовательно, необходимо конституционно закрепить его статус как органа надзора.
Исследование принципов разделения властей и единства государственной власти с позиций их реализации в современной России целесообразно проводить путем выявления негативных последствий такой реализации, способных подорвать единство государственной власти и, соответственно, целостность государства. Автором выявлено две группы названных последствий: социальные (характеризуются рассогласованием государственной политики с потребностями и ожиданиями большинства граждан) и правовые (наступают в условиях делегитимации государственной власти). К социальным можно отнести:
1. низкую, не всегда объективную, оценку гражданским обществом качества осуществления государственных функций, направленных на достижение единых стратегических целей;
2. стойкое недоверие к основным политическим институтам власти (политической партии, движению), посредством которых многонациональный народ России участвует в управлении делами государства, тем самым, реализуя принцип народовластия;
3. порожденное низким уровнем компетентности государственных служащих, непосредственно взаимодействующих с населением, падение авторитета системы государственной власти в целом, и, особенно, на уровне субъектов РФ, способное, в итоге, привести к нежеланию добровольно исполнять государственно-властные предписания;
4. осознание неэффективности конституционно-правового института ответственности за осуществление профессиональной деятельности представителей народа непосредственно перед электоратом и Законом влечет за собой пассивность населения России при реализации им права на участие в управлении;
5. далекое от идеала выполнение государством обязанности по защите прав и свобод порождает пассивность граждан в процессе защиты своих прав, свобод и интересов способами, не запрещенными законом.
Обусловленными и взаимосвязанными с негативными социальными последствиями являются правовые последствия, основные из которых:
Делегитимация государственной власти – возникает в силу формирования в государстве правового режима, не обеспечивающего возможность граждан реально управлять делами государства и общества; осуществлять гражданский контроль за деятельностью государственных органов и их должностных лиц. С другой стороны, делегитимация характеризуется реальной неспособностью носителей государственной власти к эффективному осуществлению властных функций в соответствии с конституционными основами легитимности государственной власти.
Низкий уровень законности и правопорядка – порождено, с одной стороны, субъективным отношением граждан России к системе органов государственной власти в целом, а с другой, их нежеланием способствовать укреплению стабильности в государстве и обществе.
Исследование результатов социологических опросов, анализ практики реализации рассматриваемых принципов позволили автору сделать вывод о том, что и социальные, и правовые последствия неэффективной реализации исследуемых принципов являются объективно существующими, взаимообуславливающими, а, кроме того, взаимопроникающими явлениями, исходя из чего, приоритет одной из них не может быть признан абсолютным.
Негативные социально-правовые последствия, сопровождающие реализацию разделения властей и единства государственной власти, побуждают к совершенствованию конституционно-правового механизма их реализации. Итак, рассматриваемый конституционно-правовой механизм – это совокупность конституционно-правовых условий, средств, обеспечивающих реальное функционирование системы сдержек и противовесов, исключающей противостояние властей.
В систему мер по преодолению негативных социально-правовых последствий включены меры содержательной направленности и процессуальные меры. К мерам содержательной направленности следует отнести:
1. обеспечение единообразного понимания содержания исследуемых принципов субъектами конституционно-правовых отношений (создание единого правового поля);
2. ликвидацию значительного перевеса полномочий Президента РФ, характерного и для федерального, и для регионального уровней организации государственной власти при условии усиления единства этой власти;
3. наделение Конституционного Суда РФ статусом надзорного органа;
4. придание статусу главы исполнительной власти субъекта РФ легитимности путем создания в регионах благоприятного правового режима для реализации прав граждан РФ на участие в управлении делами государства;
5. введение в Конституцию РФ конституционно-правовых основ организации общественного (гражданского) контроля; признание Общественной палаты РФ конституционным государственным органом;
6. закрепление в Основном законе РФ конституционно-правового института отзыва должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления;
7. обеспечение реализации принципа независимости судебной власти при отправлении правосудия мировыми судьями и конституционными (уставными) судами России.
Выделение мер, имеющих процессуальную направленность, позволило, с одной стороны, детализировать приведенные ранее содержательные меры, а с другой, уделить особое внимание мерам, реализация которых представляется необходимой на уровне организации государственной власти в субъекте РФ. Таким образом, понятия «содержательные меры» и «процессуальные меры» соотнесены автором как общее и частное. К процессуальным мерам следует отнести:
1. унификацию названий субъектов Российской Федерации;
2. отказ от названия глав субъектов президентами, поскольку в государстве должен быть лишь один Президент;
3. принятие по вопросам организации общественного (гражданского) контроля региональных законов, предусматривающих процедуру досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, инициирование которой должно быть признано прерогативой населения субъекта (данная инициатива может поступать и от Общественной палаты РФ);
4. внедрение практики проведения социальных опросов, предшествующих региональному референдуму и др.
В особую группу объединены процессуальные меры, направленные на совершенствование законотворческого процесса, как неотъемлемого компонента любых других мер. Сформулированные рекомендации представляются значимыми, поскольку, чтобы иметь юридические основания оценки легитимности власти, важно выяснить, насколько эффективно в законодательстве отражено социальное предназначение институтов государственной власти и правовой механизм ее реализации, насколько характер этого отражения содержательно соответствует современным представлениям о социально-правовой природе государственной власти. Среди названных мер:
1. совершенствование практики планирования и прогнозирования законодательства, исходя из текущих потребностей субъектов РФ;
2. преодоление коррупциогенности самого законодательства, что позволит при планировании и прогнозировании регионального законодательства учитывать интересы населения субъекта РФ, а не субъектов-владельцев средств производства в конкретном регионе;
3. установление персональной ответственности лиц, непосредственно разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и других законов (нарушение большинства конституционно-правовых норм России, в том числе устанавливающих общие принципы организации государственной власти, не влечет за собой каких-либо неблагоприятных последствий, если эти нормы не имеют диспозиций, схожих с диспозициями норм других отраслей права);
4. нормотворческая разработка стандартов разнообразных законов, отражающих наивысший уровень их качества, в том числе отраслевых, направленная на унификацию и стандартизацию законодательной терминологии в целях усиления системности законодательства;
5. детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законодательной деятельности .
Практическое воплощение комплекса предлагаемых мер будет способствовать легитимации органов государственной власти, восстановлению утраченного в последние годы авторитета всей системы государственной власти и, тем самым, окажет позитивное влияние на качество исполнения государственных функций в условиях единства и разделения властей в России.
Взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы. В связи с этим, по мнению автора, определенный интерес представляет вопрос о соотношении законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в современном российском обществе на уровне субъектов Российской Федерации.
Формы взаимодействия ветвей власти (по горизонтали) на региональном уровне включают в себя взаимодействие при осуществлении правотворчества, т.е. обязанность направления всех правовых актов высшего должностного лица субъекта Федерации, а также нормативных правовых актов других органов исполнительной власти в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации в порядке и в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Федерации; взаимодействие в сфере государственного управления, т.е. возможность участия на заседаниях законодательного органа представителей исполнительного органа государственной власти и наоборот; взаимодействие двух ветвей власти в процессе планирования и осуществления законопроектной работы, а также непосредственно в законодательном процессе; взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении правовых споров между ними.
Взаимодействие между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта требует совершенствования и правовой конкретизации в законодательстве субъектов.
Правовые нормы, регулирующие взаимодействие законодательной и исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, должны составлять относительно самостоятельный правовой институт, регламентирующий прямые и обратные связи государственных органов между собой и определять степень их организационной обособленности, а также функциональной самостоятельности по отношению друг к другу, формы и методы согласования позиций в процессе осуществления государственной власти, взаимного воздействия соответствующих ветвей власти, разрешения споров между ними в установленном законом порядке.
При осуществлении полномочий в рамках реализации принципа разделения властей по вертикали органы государственной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют и с органами местного самоуправления. Такие формы предназначены для решения тактических и стратегических задач местного значения в русле государственной муниципальной политики.
При законодательном решении проблем взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации, необходимо решить следующие вопросы: какой вид публичной власти за какие функции отвечает; каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией РФ и законом полномочия; какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций; какие органы являются носителями этих полномочий.
Для более полной согласованности при взаимодействии ветвей государственной власти в субъекте Российской Федерации следует закрепить процедуру создания согласительных комиссий на постоянной основе в целях решения вопросов о взаимодействии ветвей государственной власти субъекта и органов местного самоуправления.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
